强制性的环保排放标准或者行政许可式要求的制定和推出，是一个庞大的系统性工程。对于煤电超低排放，除了科学性之外，以什么样的方式推进，同样值得关注。这是作者“雾霾与煤电”系列的第三篇，前两篇分别发表于：6月30日本报第15版，题目为《煤电是中国治霾关键》，及8月18日本报第15版，题目为《煤电近零排放不科学》。希望这些文章能引导我们的讨论走向深入。
一、依法性与科学性是开展超低排放的前提
近来，一些燃煤电厂开展的比《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223-2011）（以下简称《排放标准》）中特别排放限值要求更严的大气污染治理工程相继建成或改造完成投入运行，还有一些电厂正在科技攻关、工业示范，有大量现役电厂正在编制技改方案。为了争取“第一”“首先”等名号，在媒体上、文件中出现了“像燃机排放一样”“近零排放”“趋零排放”“超净排放”等等名称。由于这些名称概念模糊、理解各异，不仅影响到煤电企业依法和科学治污而且对决策部门、公众、甚至在国际上造成不同程度的误解，有的甚至认为燃煤电厂二氧化碳要近零排放。（见作者在《中国能源报》2014年8月18日发表的“煤电近零排放不科学”一文）。因此，将燃煤电厂常规大气污染物超低排放的种种名称统一称为煤电“超低排放”，对其概念内涵的规范已非常迫切！
“超低排放”并无统一定义，因为“低”是一个相对概念，本文将其定义为：“超低排放是为减少燃煤电厂常规大气污染物排放，有效改善环境品质，恒压供水，比排放标准中对一般情况下的污染物排放限值更严要求下的污染治理行为”。
定义中至少包括四个方面的内涵：一是减少排放是针对常规大气污染物，即烟尘、二氧化硫和氮氧化物，不包括其他污染物；二是减少排放是为了“有效”改善环境品质，软化水，而不是为减排而减排，几乎没有环境效益的超低排放没有意义；三是“更严要求”，即“超低”排放要求是明确的数量要求，不是定性要求；四是只有依法制定的排放标准规定的一般情况下的排放限值才是比较“低”与“高”的“准绳”。
我国《排放标准》中规定一般情况下的标准限值与大部分国家的排放标准相比较已偏于严格，因此，《排放标准》中的“大气污染物特别排放限值”已属于“超低”排放范畴。即便是经过公正、科学评估证明了各种所谓的“超净”“趋零”等排放的确是做到了比“特别排放限值”还要低的排放，也只能是“超低”排放的一种方式。
从解决现实的问题来看，实施超低排放说到底是为了从全社会角度更经济有效地改善环境品质。但是到目前为止，并没有看到有哪个为了“近零排放”的企业，令人信服地说明了巨大的经济投入产生了与之相应的环境品质改善的效果。超低排放不仅仅涉及到大气污染治理系统的问题，软化水，而且对综合污染治理系统（如废水、灰渣等）、污染监测系统、主设备（锅炉、汽机等）系统、燃料系统等都会产生不同程度的影响；而且直接涉及到法规、环保体制、经济政策、技术规范等一系列的改革和调整。超低排放是一项庞大的系统工程，依法性与科学性是开展超低排放的首要问题。
二、法治化管理是实施煤电“超低”排放的必要条件
1、依法治理煤电大气污染是各国普遍做法
由于火电厂大气污染排放具有集中、量大、影响面广的特点，是适合法治管理的领域。采用法律手段有四个基本特征：一是治理要求必须通过法律或者法律授权的程序制定和颁布；二是是否违法的限值即“红线”是明确而准确的；三是执法主体即主裁判只能是一个政府部门而不能是多部门、多级；四是用什么方法、什么监测手段来确认是否在“红线”之内，要有明确和可操作的规则。
世界各国对燃煤电厂排污的法定要求主要是限定污染物排放浓度、排放速率（每小时排放量）或者是治理设施的脱除效率。美国对电厂实行过运用排污权交易手段解决酸雨问题的二氧化硫排放总量控制。监管部门大多数是政府环境保护部门，在监管的方法上一般是根据明确的技术规则，由排污者申报、第三方认可、信息公开、政府监管。根据我国依法治国的要求和《立法法》、《行政许可法》及《环境保护法》等法律规定，若要推进“超低”排放，就应当使“超低”排放限值由法律规定，治污方法由企业自主决定，排放是否达标由政府依法监管，而且三者要相辅相成。
2、在我国实施“超低”排放有一定的法治基础
#p#分页标题#e#根据现行法律确定燃煤电厂的污染物排放控制可有“两条半”法律途径，一条是污染物排放标准、一条是环境影响评价、半条是总量控制指标分配，另外排污许可证也可以看成是上述途径的综合。从排放标准来看，早在1991年国家环保行政主管部就依据环保法律制定并颁布了强制性的火电厂大气污染物排放标准，一些地方政府依法制订了比国家更严的排放标准。从环境影响评价来看，我国实际上已经开展了近30年，有完备的法定程序和要求。
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